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王一鸣:我国农村金融改革与发展建议:基于农村金融的调查报告 
10-24 11:34:16

王一鸣 北京大学经济学院金融系教授
谢华平中联城乡统筹发展研究中心主任

我们课题组于 2010 年 6、7 月份开始远赴江西省修水县、安徽省长丰县与天长市、浙江省台州市和四川省郫县等地进行关于农村金融的调研。调研主要的关注点在于农村金融存在的问题与创新做法。根据调研情况,我们重点提出了一些改革的政策建议,以供讨论和批评。

一、农村金融现状

农村金融是现代农业和农村经济发展的重要支撑因素,因此建立一个层级完善、兼顾商业性的普惠型农村金融体系关乎于八亿多农民利益与权益,也是解决“三农”问题的关键。经过基层调研,我们认为农村金融总体上现状是:由于农村经济特点,农村经营主体多呈现小额性和分散性,且由于农村特殊的土地产权制度,这必然导致涉农贷款呈现出“两高一缺”的特点,即成本高,风险高和缺乏有效抵押担保物,从而涉农信贷金融服务收益低;加之农村信用环境建设滞后、国家对涉农金融支持力度仍不足够,以盈利为目的利润最大化的银行势必不愿提供充足的金融供给。此外,农村合作金融(这里指银监会认可的资金互助社等,而非原来的合作基金会)的发展受到抑制,因此,农村金融市场呈现严重的供给不足,农村金融发展出现瓶颈,农村经济的发展受到严重制约。

具体而言,现状如下:

首先,从需求方来讲,全国范围(除一些经济较发达的县(市),如天长市)呈现出一些共同的特点:(1)县域经济中的金融需求仍是以存贷需求为主,除金融网点空白乡镇外,存款需求基本上都可满足。(2)县域经济中农户、个体工商户和中小企业却存在强烈的且未能被满足的贷款需求,这些需求多来自于进行规模化养种植业发展或者进行农产品加工生产,以及从事流通领域经营的农户,而这部分需求的数额一般较大,远远超过 5 万元的小额贷款限额(以致于不能享受到涉农小额贷款的补贴,要适时调整统计指标)。(3)以组织化形式(如专业合作社或资金互助社的形式)对贷款的需求呈上升趋势。(4)农村企业、农户普遍缺乏有效担保或可抵押物。

其次,从供给(主要指贷款供给)来讲,县域经济不缺乏各种金融机构,但是适合农村经济发展的贷款供给结构严重不足,如向县域以下经济体提供的贷款只占到整个农村贷款的 5% 左右。体现在:(1)主要的商业银行只关注存款和县域高端企业客户的贷款,表现出基本离农(至少是离开“小三农”)。(2)真正的主要供给者为农信社,辅助者为邮政储蓄、农行以及村镇银行和小额贷款公司,但这些机构仍基本以盈利为要目的,其也不愿向缺乏抵押担保的农村经营主体提供贷款。(3)合作类金融组织(银监会认可的资金互助社)的发展无论是数量还是质量都受到严重抑制。(4)缺乏与涉农贷款相关的专业中间组织,如资产评估公司(用于林权评估等)和产权交易所等。

第三,从监管层讲,监管当局基于其责任考虑,过度注重风险控制而大大降低了农村金融市场效率。比如,对涉农金融机构的监管指标(如存贷比和存款准备金率)完全与城市里几乎一样(当然,基层监管部门的不同而略有差异),致使具有法人资格的地方金融机构的金融创新受到抑制;对于新三类金融机构特别是资金互助组织的审批过于严格,对数量和经营的限制过死。此外,涉农贷款的统计口径过于宽泛(县域经济中的房地产也被认为是涉农金融),有些地方的财政、银监会与人民银行对涉农贷款的统计口径不一,导致金融机构经营业务困难。

第四,从地方政府来讲,东、中、西部地方政府对农村金融的认识和支持不同,会极大地影响当地农村金融和农村经济的发展。重视金融对当地经济发展作用的政府(如安徽天长市),当地经济发展会更充满活力;而只强调招商引资的地方,经济发展则相对缺少内生性和持续性(如江西修水县)。

最后,从外部环境上讲,存在很多制约农村金融发展的因素。如农村土地产权制度以及《担保法》和《合同法》的规定导致农民的土地和住宅还无法作为抵押进行贷款;农村信用环境工程建设还有待加强;中央政府的很多优惠政策过于粗放,在实际中被简单执行或难以实际执行,因此很多政策难以达到预期效果。

二、制约农村金融发展的原因

二、制约农村金融发展的原因

通过调研,我们发现导致农村金融供给不足的原因主要有:

(1)农村经济固有的分散性和小额性,以及农村的土地制度不完备,必然导致涉农贷款的“两高一缺”,即高风险、高成本和缺乏有效抵押担保物,使得涉农贷款和服务收益低;

(2)农村金融虽为弱势行业,但没有得到税收优惠的政策扶持,即各级地方政府对农村金融的补贴和优惠不足;

(3)除农信社、邮储银行外,商业银行缺乏网点,金融产品和组织创新不足;

(4)由于监管的限制,新型金融机构的数量较少,实际业务受到限制较多;

(5)缺乏土地、房产等可作为有效担保物,没有建立风险担保机制;

(6)没有建立起良好信用环境,即农村信用环境工程建设严重滞后。

三、农村金融改革与发展的建议

农村金融改革和发展的一个阶段性目的是资金需求者可以得到有效的资金供给。由于成本高、风险高和抵押担保不足是制约农村金融发展最主要的因素,因此,我们认为现阶段打通制约农村金融发展瓶颈可从以下几个方面入手:(1)促进合作金融发展,构造互为竞争与合作的金融体系;(2)促进金融创新,健全和完善农村金融担保制度;推进确权抵押创新,扩大担保物的范围,减小抵押担保在涉农贷款中的阻碍;(3)加大财政补贴与创新补贴方式,以持续降低金融机构从事涉农贷款的成本或对其风险补偿;(4)转变监管思想、勇于担当,实现监管与效率之间的平衡;(5)加强农村信用工程建设,强化地方政府的责任与作用。

(一)积极促进资金互助社组织等合作金融发展,逐步构建以合作金融 、政策金融和商业金融互为补充、有序竞争的农村金融体系

现阶段,农村金融的供给体系以农信社为主,邮政储蓄、农行、小额贷款公司、村镇银行和资金互助组织为辅。农信社已在实际上丧失了合作的性质,邮政储蓄和农行在很大程度上以盈利为目的,并且其无力克服涉农贷款“两高一缺”的弱点,因此其都无法提供满足大部分的涉农贷款需求;而在村镇银行和小额贷款公司则由于其先生存后发展的需要,也只能关注县域经济中的中小企业,而无法也无力照顾到农村的广大农户。此外,农业发展银行在农村只是从事了粮油收购,基本没有对农村进行金融供给。通过调查,农村资金互助组织是解决一般农户 / 个体工商户资金需求的有效途径。

根据对现行的一些农村资金互助组织(如浙江台州玉麟资金合作社)运行情况的了解,资金互助组织吸引社员入股,并且向入股社员提供贷款。由于社员之间信息较为透明,因此在确定借款者还款能力和资信水平的基础上可以做到无抵押贷款;此外,由于互助组织的资金封闭运行,其金融风险也非常之小。这些,都是外部金融组织所无法实现的。因此,我们建议应该建立以农业发展银行为主的政策金融、以信用社(农业银行为辅助)为主的商业金融、和以资金互助组织为基础的合作金融,三者相辅相成的农村金融供给体系,这里其中应积极促进资金互助社等合作金融组织形式的发展(参见,王一鸣,“资金互助社:农村金融的一条有效途径”,《农村金融研究》,2010 年第 11 期)。具体建议如下:

这里所说的合作金融是指农民专业合作社和资金互助组织为基础的金融组织,而非指农信社(农信社现在实际上已经丧失了合作金融的性质)和以往的农村合作基金会。

1、鼓励农村资金互助组织的建立并且要规范其发展

(1)银监会应该放宽对资金互助组织数量的限制,鼓励其发展。

通过调研得知,安徽省银监局对辖区内的资金互助组织的建立有非常多的限制,除了《农村专业合作社法》和《关于做好农民专业合作金融服务工作的意见》外,还必须满足另外的四个标准,即:一是县政府为互助组织担保,即一旦出了风险,地方政府要为此负责。二是要求资金互助组织要有一家国有商业银行作为监管银行,也即要求资金互助合作组织要有国有商业银行发起者,而这个规定实际上完全改变了资金互助合作组织的性质,合作组织又会变成一个国有商业银行的支行。三是从事互助资金社经营的个人必须没有违法违纪的记录。四是指标控制,即现在为止安徽省总共有12个指标,但是现在凤阳县就有 56 家,这个指标完全不能满足需求。事实上,到现在为止,银监会只批准了一家互助组织筹建,但是仍未完全建立。

显然,安徽省的做法违反了权责对等的原则,地方政府没有监管权,却要承担风险,因此地方政府不会同意。我们建议可以试行地方银监部门会同地方政府制定当地的互助基金组织法规,明确监管方式和各方的权责利,然后实行地方政府推荐,银监会审批并监管的方式,实行谁监管谁负责的模式。同时,我们建议将资金合作社建立在专业生产合作社的基础上的综合合作社模式,甚至是综合农协模式。

(2)要规范资金互助组织的发展

第一、加快《合作金融法》的制定,使资金互助社组织具有法律地位,也是资金互助组织的运营具有法律依据,否则其很难做大做强。第二、由政府组织引导,大力宣传互助经营的宗旨、性质,营造良好舆论氛围,提高农户入社积极性,广泛吸纳社会资金,扩大互助资金规模;财政部门应根据各自职责,经常性开展检查指导监督,督促其加强完善内控管理,确保财政资金和互助资金的安全。第三、是把互助社纳入金融业务管理,人民银行、银监办对其实施业务指导和监管,帮助其健全信贷财务等内控管理制度,规范操作流程,确保安全运行。维持其封闭运营的现状,避免出现金融风险。第四、定期对其主要的负责人和财务人员进行培训,提高互助组织人员的素质。

(3)支持资金互助组织的创新

第一、在保持其封闭式运行的框架下,应该适当放松入社限制,以及入股上限;因为这样才可以扩大互助组织的规模,从而使其真正发挥作用。第二、在明确资金互助组织的法律地位的基础上,允许其以自有资金作为担保,向商业银行进行放大式的贷款(放大倍数可考虑 5 倍),从而可以克服资金互助社组织存在的缺陷,使商业银行资金向互助社组织输送,两者之间形成有效分工合作关系结构来解决(参见,王一鸣,“资金互助社的融资创新:银行 - 互助社员直贷模式”,《农村金融研究》,2011 年第 7 期)。第三、将不同专业生产合作社进行资金互通联合,如将西瓜资金互助社和柑橘资金互助社的资金互通,可以解决单一互助社“同旱同涝”的困境;同时也鼓励互助组织和银行联手,与龙头企业、政府联手。

2、扩大农业发展银行的业务范围

现阶段,农发行主要业务在于棉粮油收购,而对三农发展至关重要农村的基础设施建设和农户从事的其他经营活动却少有关注。更有甚者,农发行的某些地方支行从事并非其优势的一些商业性贷款,从而形成了不良贷款(如从浙江台州市的某些县级农发行)。农业是弱势产业,从外部支持农业的发展应是政策性银行的主要任务。因此,建议农发行要扩大政策性业务范围,将支持农村基础设施建设作为其主要的业务之一。同时限制或取缔其从事并非其优势的一些商业性贷款,以防形成商业和政策性业务的混同,形成了难以分辨的不良贷款。

3、提高涉农商业金融的服务质量,促进它们之间的有效竞争

(1)现阶段继续维持农信社作为外部金融主力军的地位

现阶段,农信社在事实上承担了支农主力军的任务,具有网点优势,而且承担了很多社会职能。因此,其作用是非常重要的。在商业银行基本完全退出农村领域且农村资金互助组织没有建立起来的现阶段,以及三农对金融的需求无法得到完全满足的情况下,要切实维护和加强其主力军的地位,使其能切实地发展壮大。为此,建议:

一是要切实推进改革,必须要彻底清楚历史包袱,建立清晰的产权结构,并且在此基础上建立合理的治理结构,这样才会减少由于自身问题造成的交易费用;二是对其承担社会职能,要通过公共财政来购买其服务,以继续利用农信社的网络人员优势;三是其所开展的业务本身要具备合适的风险和收益匹配。

(2)鼓励村镇银行和小额贷款公司的发展

通过调研发现,建立村镇银行和小额贷款公司最大的好处是为农信社提供了很好的补充。由于他们也具有一级法人资格,其经营非常灵活,加剧了农村金融市场的竞争,使得原来贷不到款的小企业或农户从这两类新型机构中得到资金;此外,小额贷款公司机动灵活的贷款机制(不用担保抵押)还有效地引导了民间金融的利率下降,从而间接促进了农村经济中资金的使用效率。但是由于这两类机构的发展并没有朝着当初国家预期的方向和方式发展,反而因为其规模小和知名度小,特别是其以盈利行为第一目标,导致此类金融必须要选择“先生存,后发展”的策略,以至于只向县城周边开展金融业务,而无法顾及最一般的农户的贷款需求。为了使其更好地支农,我们建议:

第一,当地政府应当加强对此类金融机构的宣传力度,深入农村让农民了解这些因服务三农而建立起来的金融机构。

第二,鉴于此类金融机构的特殊性,相关部门应当不同于其他银行等金融机构,适量放宽此类金融机构的一些监管指标,取消一些对于它们业务的限制。同时,相关监管部门应当根据地区来有差别监管,在不同地区实施不同的监管制度和指标,在农村地区实施更加优惠的政策支持和财政补贴。

第三,当地政府应在落实国家的相关优惠政策时,财政部门也应当及时给予实现许诺的补贴和优惠,而相关的银行部门也应当积极配合国家政策的落实,而不是为了各自的利益,将国家政策打折扣。

第四,全国范围内的村镇银行要实现和人民银行支付结算系统的对接,以及实现其可以查询人民银行的信用系统。

对于小额贷款公司而言,由于其不必要按照商业银行信贷业务标准来操作,小额贷款公司不一定需要资产抵押,而采取了解贷款人的人品,产品适销对路,村干部担保等比较灵活的信用风险控制手段,因此能较好地满足大多数小企业资金需求。到目前为止,这种小额贷款方式非常有效,出现违约率很低。由于授信灵活,特别地小额贷款公司对于一些财务上出现暂时性困难的企业,还能及时伸出援助之手,如在去年金融危机期间,浙江台州玉环小额贷款公司挽救了不少这样的企业。在实际过程中,存在一些因素已制约其发展。

一是税负比较重;二是资金规模不大;三是无权限查询人民银行的征信系统,同时其业务发生违约数据信息不被纳入银行征信系统;四是主管单位不明确,地方政府“审批而不监管”,同时未来发展方向也不明确,国家优惠政策不能很好的落实。

通过分析其原因,有如下几点建议:

第一,继续放宽小额贷款公司的限额,鼓励民间资本进入金融行业。

第二,向小额贷款公司开放人民银行征信系统。

第三,随着经济发展,应逐渐适度扩大小额贷款公司的资金规模,特别是一些民间资金比较充足的地区如江苏、浙江,融资额度可以相对扩大。比如,将从银行市场拆借资金比例由 0.5 倍提高至 2 倍。

第四,其税负过于严重,可以考虑适当减轻税负。

第五,应该明确其将来发展方向,是转变为村镇银行还是维持现状?

(二)促进金融业务创新,健全和完善农村金融担保制度

(2.1)推进确权等抵押创新,以扩大有效抵押物的范围

制约商业金融机构提供贷款的最重要的因素是借款者的有效抵押担保物不足,以及由此所带来金融机构贷前调查和贷后跟踪的运营费用的提高。因此,要通过各种创新来切实扩大有效抵押物的范围。通过调研,我们认为可以参考的建议如下:

第一,逐步在制度层面推进农村土地承包经营权、集体建设用地(包括宅基地)、房屋产权明晰,并且允许其可用来进行抵押贷款。土地和自建房是农民最大的财产,如果将其盘活,农户将会获得可用于其从事其他经营的资金。调研情况显示,浙江省已经在做城郊农民自建房的抵押贷款。对于相对偏远的农村,增加金融抵押功能,本身就是使其增值。如果以农村房屋没有市场为理由,否定农村房屋产权的融资抵押功能,那是不应该,因为两者是两回事,其实确认农村房屋产权的融资抵押功能本身就是增加农村房屋资产的价值。因此,要尽快明确农村土地、房屋抵押立法。

第二,银监会放宽监管指标,大力鼓励金融机构开展林权、商标权、专利权和仓单等抵押质押贷款。

第三,政府应该鼓励设立(甚至财政出资设立)权威的资产评估机构,并在大学的相关专业培养相关的资产评估人才,为林权、以及企业无形资产进行资产评估。

第四,在有条件的地区建立产权交易所,切实促进各种产权,如林权和商标权可以具备很好的流动性。

(2.2)减小抵押担保在涉农贷款中的阻碍

在现行的金融机构贷款中,抵押担保几乎被认为借款者获得贷款的必备条件。现阶段,农村经济中的借款主体一般缺乏有效的抵押担保物,因此,要通过各种方法来弱化抵押担保在贷款中的作用,也即银行综合使用多种方式来降低或补偿贷款的违约风险。这需要政府、监管层和金融机构来共同努力。具体建议如下:

1、地方政府要切实推进农村信用环境建设,将信用环境建设作为评价地方政府政绩的一个指标(可以实现设计一些量化的信用环境指数)。现阶段,可以试行简单地在网站上公布贷款违约状况、欠税状况和欠缴水电费状况等。这样,既可以为银行放贷提供了更多的信用信息,也对相关借款者有相当大的震慑作用。此外,还可以由地方政府牵头,会同银行一起进行农村信用信息的摸底调查,进行信用村和信用户的评选,并且公示于众,这会使得借款者违约的成本上升。此外,当银行依法追缴贷款时,地方政府应依法支持,切实维护失信惩戒机制的作用。总之,信用环境的建设会使得贷款违约的概率降低,进而降低了银行贷款的风险。如此一来,借款人的信用可以部分代替抵押品,从而可以用更少的抵押品获得贷款。

2、涉农财政补贴要牵头建立涉农贷款风险补偿基金。通过调研发现,县乡两级政府都认为农业直补对于促进农业生产的作用并不大,而且农户领到农业直补后多用来进行消费而非生产,因此可考虑每年从该补贴中提取一定比例(建议提取 10%)用于建立涉农贷款风险补偿基金,从而降低部分补偿涉农贷款的违约风险,进而可以降低担保物的抵押比例。

3、地方财政出资牵头,吸引社会资金一起建立涉农担保公司。地方政府和地方出资人利用其信息优势筛选贷款者,并且提供贷款风险的部分担保,减低了银行的风险,进而也可以减少贷款人的抵押物。浙江台州、四川郫县和安徽天长市的实践证明,该举措可非常有效的促进金融机构向农村经济注入资金。他们的财政资金的担保比率基本为 1:6 至 1:10。

4、地方财政和税收部门要切实推进县域经济中小企业规范其财务报表,方便银行进行规范地财务监督。江西省修水县信用社认为,只要其可以很好地监控企业的现金流及运营情况,并且对企业没有恶意违约风险,其对企业所提供的抵押品的要求可降低。

5、金融机构要创新地、因地制宜地进行金融创新,在风险可控的条件下向缺少有效抵押物的借款人实现放款。通过调研,可供借鉴的金融创新包括:

(1) 农信社和农行发放小额贷款卡,在一定时间内对持卡人进行一次抵押担保验定,在此时间内,持卡人无需任何手续便可在额度以内(一般为 5 万到 10 万)支取和偿还贷款,这在实际效果上是降低了抵押品的比例。这在江西修水县、安徽长丰县和天长市以及浙江台州都有实施。

(2) 公务员或教师担保贷款。这种方式利用了对借款人的社会资本,如果其信誉很好,公务员和教师会为其担保;而这种信誉银行很难观测到,这种方式可以很好地将借款人的信息揭露出来,从而扩大涉农信贷。这种贷款方式在江西修水和安徽长丰县都有很好地实施。

(3) 联保贷款也是一种被广泛应用且成果显著的方式。在联保贷款中,有两种方式可供选择,一是联保贷款的组合中,各借款人所处行业相似,二是各借款人的行业各不相同。前者可有助于各借款人之间相互监督,而后者则有助于银行规避系统性风险。各银行可根据自身资产结构和当地情况来选择。

(4) 可考虑实行“保险 + 贷款”的形式向农户放贷,即农户向信用社贷款的同时买入人身保险,受益人为银行。由于导致农户贷款违约的一个非常重要的原因是农户户主出现人身健康问题。因此,这种业务可以很好地避免农户因为意外伤亡而丧失还款能力的风险,银行在推出此产品并且对借款人所投资项目的调查以及对贷款人资信调查后,对抵押品的要求有所降低(江西省修水县信用社和安徽省长丰县科源村镇银行都曾开展过此项业务)。

(5) 可大力推行“公司 + 农户”贷款,由农业龙头化企业进行推荐和担保,并且承诺收购农户的种养殖物,银行向农户提供无抵押贷款。该项业务在各地都有实行,效果显著。

(6) 可与当地团组织或妇联合作推行“农村青年创业贷款”和一些专门针对妇女创业的贷款,这在各地也有良好的效果。

(7) 通过建立“一卡三品四表”机制来进行资信调查和贷款监督,即通过调查企业实际用于经营资金收付的存折卡,分析借款人的人品、物品和产品,以及监控借款人的水表、电表、纳税申请表,从而更全面准确地了解借款人的资信状况和更好地进行贷款监督,进而降低中小企业的融资门槛,降低贷款中抵押担保的使用度(安徽长丰县农信社和浙江台州农商行都运用此项技术)。

(8)专业合作社以其资产向其社员进行放大式担保,以及通过村支书或村长推荐并实行有限担保,银行向借款提供无抵押或少抵押贷款。四川省邮储银行广泛开展了此项业务,效果良好。至今为止,逾期及不良贷款仅占 2%。

(9) 我们还特别建议试行资金互助社和银行合作,由资金互助社提供部分资金进行抵押,银行按一定倍数进行放大贷款。同时,银行可会同当地政府对资金互助社的运营进行监督,同时银行要求资金互助组织协助监督其社员的经营,帮助银行收回贷款。

6、监管部门要进行有弹性地因地制宜地监管,鼓励金融机构进行一些降低抵押担保的贷款。这类监管部门包括银监局和工商局等。对于那些使用创新性金融产品进行涉农贷款的银行,银监局要在认真核实风险的同时鼓励银行的创新,而非以存在金融风险为由抑制具有法人资格的金融机构进行金融创新。工商部门也应支持金融机构的创新,避免再次出现以不公平交易为由强制关闭江西修水县“贷款 + 保险”业务的事件。

7、农业生产受自然条件影响比较大,最主要是洪涝灾害,旱灾,病虫灾,风灾和雹灾等自然灾害带来的风险,且大部分是不可抗因素,因此不同于工业城镇信贷,银行在农业贷款方面需要创新,中央政府应当给予大力的支持。国家也应该出台相应的支持鼓励农业贷款创新的政策,在涉及农业贷款的金融产品上做出特别条款,放宽监管尺度,降低指标和门槛,同时国家财政也应该设立特别基金用以补贴相关金融机构在涉农金融产品上的不良和坏账。

8、大力发展订单农业,开发农产品期货新品种,加快发展农产品期货市场,适时推进期货期权,鼓励农产品生产经营企业进入期货市场开展套期保值业务。同时,鼓励发展以农业订单为依据的农业保险,鼓励商业性保险公司开拓农村保险市场。探索发展农业信贷保险,发挥保险在农村信贷中的保障作用。完善农村地区的信贷市场、保险市场、期货市场,建立功能完备、分工合作、竞争适度的农村金融市场体系。

9、在有条件地区,探索建立粮食银行并以此为依托开展仓单融资,有望大大降低农民对信贷的进入壁垒,对帮助农户及有产品的中小企业获得贷款无疑具有重要意义。通过吸引小农户和交易商对仓单系统的参与,可以建立农村居民规范的交易记录,发展他们经济活动的信用数据库,这显然有利于克服农村信用记录缺失、征信系统无法覆盖的问题,大大提高银行进行客户筛选的便利性。放款人还可以通过接受仓单作为抵押品而显著降低信贷风险。此外,由于仓单运营中仅需要少量规范的仓储机构即可保证贷款的绩效,放款人不必再象以前那样监督数量众多的小额借款者,从而大大减低了监督成本,有利于鼓励金融机构对农村发放更多的信贷。( 更具体的论述,可参见王一鸣,“农村公共仓储市场:粮食流通与仓单融资(上、下)”,《农村金融研究》,2010 年第 1、2 期 )

(三)继续加大政府对涉农金融的支持和补贴,并创新补贴方式 , 以持续降低涉农贷款的成本或对承担风险的补偿

诚然,通过各种措施扩大担保物范围和弱化担保物在贷款中的阻碍作用可在一定程度上克服涉农贷款中缺少有效抵押品的问题,但是其作用毕竟有限,加之有农村经济的分散性、小额性和弱者性所导致的涉农贷款的高成本性和高风险性,金融机构开展涉农贷款的收益仍不乐观。据四川省邮政储蓄统计,虽然其通过各种手段使得其涉农贷款的逾期不良率降到 2% 以下,但是扣其开展的各种费用后,其收益远低于城市中的贷款;另据四川成都农商行介绍,其涉农贷款这一项业务基本处于亏损,其采用城市贷款补贴涉农贷款维持其业务。因此,各级财政应该继续加大对涉农贷款的补贴力度,降低由于分散性和小额性造成的贷款成本,否则,长期下去终将极少有银行再对农村进行贷款。具体而言,我们认为:

第一、在强制涉农金融机构开展涉农信贷的同时,必须给其长期的可持续性的有差别的税收减免政策。可以考虑给予西部减免营业税,中部 3% 营业税和东部发达地区不减免营业税的政策。在计算所得税额时,应对农户小额贷款的利息给予扣除。最终降低涉农金融机构的成本。

第二、财政可出资设立农村经济担保基金(公司),农业保险基金(公司)和农业贷款风险补偿基金。资金来源可以考虑从每年种粮直补中提取一定固定的比率,同时地方财政也出资。这种基金用于补偿涉农贷款中的违约损失,值得注意的是现行种粮直补已没有真正起到鼓励种粮的效果,与初衷不太相符。

第三、财政出资设立涉农贷款贴息基金,即考虑对涉农贷款的一个增量进行 2% 的费用补贴或奖励。

第四、对涉农金融机构的监管指标应该适当放松,以便其以更少的资金进行更多的贷款,进而获得贷款的规模效应,降低成本。即可以考虑将涉农金融机构的存贷比放松到 80%,其存款准备金的比例也应持续的维持相对较低水平。

第五、允许涉农贷款利率更大的调整幅度,从而实现利率覆盖成本和风险的目的,激励金融机构扩大涉农信贷。从调研中得知,地方政府以及监管层对地方一级法人所开展的涉农贷款进行了利率限制,人为地压低了贷款利率,那么银行的利益将会受损,其没有动力开展更多的贷款利率,贷款额也不会向地方政府所期待的那样上升(四川成都农商行)。

第六、建议国家的各种优惠政策要更加细化和更加具有可操作性。县市两级的政府以及涉农金融机构反映,中央政府的很多政策都是好的,但是这些优惠政策都规定的太过笼统,实际操作起来很困难,因此要细化这些政策。政策中要明确各个实行部门的权责利,避免在实行过程中部门间相互推卸责任。

( 四 ) 转变监管思想、勇于担当,实现监管与效率之间的平衡

近年来,由于国务院对“三农”工作的重视,银监会前所未有加大对农村金融市场的发展政策力度,进行了许多创新性监管,包括批准建立新型金融机构组织等等,农村金融发展出现良好势态。然而,农户、小企业的信贷需求和金融服务在很大程度上依然得不到满足,农村贷款不良偏高,形成了金融供给效率低下、信贷风险偏高的困局。

虽然银行从个体角度,会自己考虑风险与利益,但监管者从整体市场和宏观层面,要考虑风险控制,银监会通过制定各种指标和规章制度,规范各个金融机构的规范化运营,降低各个金融机构在本身资本运作过程中可能存在的风险。这样,使用同一指标来监管,就忽略了个体差异、自己与银行判断角度差异。如何协调监管者与银行的内在冲突是值得思考的。作为监管当局,要树立勇于担当风险,否则成为农村金融发展的障碍,不利农村金融发展。银监会应当培养一批有专业素质的人充实各地的银监部门。

(1)监管要兼顾地区差异。对城市金融和农村金融的监管要体现差异性,同时对于东部发达地区和中西部落后地区的监管指标也要体现差别性。如中西部的地区的流动性差,则要适当放松存贷比、准备金率的要求;此外,农村地区缺乏有效抵押物和担保,要适当在贷款质量检测上要放松涉农信贷对抵押和担保的要求。

(2)适度放宽对资金互助组织的指标限制。由于资金互助社不能吸储,自有资金规模小,因此需要银行信贷资金批发,因其性质不好定,该业务在银行监管层面上往往受到制约。同时,还出现招用管理人才上,由哪个管属单位盖章的困惑。这些问题都要落实解决。

(3)放松对小额贷款公司的监管限制。小贷公司完全用自有资本金放贷,其资金的亏损并不会损害公共利益,而只是对有限的个人企业造成损失。而且由于资金完全自有,小额贷款公司这种金融组织是完全会自己把握和控制贷款风险。因此,相关监管部门特别是银监会对于控制小额贷款公司贷款风险这一块的众多指标和限制是完全多余的。

(4)监管部门还可强制建立农村资金回流机制。在城乡统筹的金融体系下,考虑农村金融和城市金融的协调平衡。因此,可以考虑在不扭曲市场运行规则的情况下,强制要求金融机构按总贷款额的一个比例来发放涉农贷款。当然,这个方法存在很多争议,这里提出来以供再次讨论。

(五)加强农村信用工程建设 , 以及强化地方政府的责任与作用

随着我国农村金融制度的深入改革与发展,我们相续建立了村镇银行、小额贷款公司和资金互助组织等新型合作农村金融机构,逐步形成了多层次的金融体系,但我们认为还需要有对社会资本投资的配套政策,如信用环境工程建设,包括对信用制度建设、农民金融知识与信用意识教育、金融外部环境培养等。具体地,发动农村信用工程建设运动,在此过程中中央和省政府应该运用行政手段与激励相结合的方式,促使县级地方政府利用组织优势发挥主导和关键作用,以创造我国农村的社会资本。我们建议不是现在以银行为主,地方政府辅助的模式,而是要以政府为主导模式,银行是一定会尽力辅助的,因为良好的信用环境对银行显然是具有重要的利益关系。

(1)地方政府要着力建设农村金融信用环境。信用环境的好坏直接决定了金融效率的高低,因此必须要重视信用环境的建设。建议将信用环境建设作为考核政府政绩和官员升迁的重要指标(可以实现一个量化的考量指标)。具体地,可建议:

(1.1) 地方政府主导信用评定

地方政府可以联合金融机构一起对农村进行信用摸底,评定信用户、信用村和信用企业 , 切实推进社会遵守信用风气的建立。 如果地方政府和银行金融机构一起合作进行信用评定活动,则效果会大大提高。因为政府比银行具有包括组织优势在内的诸多优势,在农民心目中,政府具有权威性,政府的参与则给该项工程提高层级,实践表明也确实是如此。

(1.2) 建设地方行信用信息公布系统

地方政府建设县乡级信用网站,公告农户、企业信贷到期未还款等简单信用信息。通过这种方法,人人可以免费查询,受众面宽。不仅使非银行类金融机构可以部分地克服无法使用人民银行的信用信息系统的问题,而且由于公布还款信息可以造成违约方的“面子受损”(这在农村非常实用),贷款方也会自动地约束自己的行为。如此一来,各类金融机构可以根据贷款方的信用信息来决定是否给贷款人发放贷款以及贷款利率水平。

(1.3) 建立“守信用奖励基金”

社会信用风气的建立有效地降低银行贷款的风险,为了更加增强良好信用风气的效果,鼓励地方政府划拨一定财政资金,建立“守信用奖励基金”,以奖励信用村;鼓励银行的贷款额度和贷款利率也可参照借款者是否获得政府的良好评定来调整和优惠。另一方面,更为重要的是,对于贷款违约行为,地方政府要强力支持银行合法的收贷行为。地方商业银行的涉农贷款如果出现违约,往往出现违约的农户不愿意放弃抵押物,采取各种手段来阻碍银行接受和拍卖抵押物。此时,如果地方政府和司法部门不协助银行,则银行很难单独地成功接收抵押物。显然,这种情况会给其他的贷款农户带来违约的示范效应,进而形成农村信用环境的恶性循环,造成农村信用环境的不断恶化。因此,地方政府和司法部门必须强力支持银行的合法的收贷行为。

(2)要特别重视加强地方政府主要官员的金融知识。安徽省从省级银行中选拔人员,挂职到很多地级市都担任主抓金融的副市长。此举很好地提升了整个地方政府的金融认识,有力地促进农村金融的发展。因此,我们建议从国有银行中挑选人才在县级政府挂职任副县长,挂职期间的薪水仍按照之前的标准发放。此外,以通过和高校合作,定期对县级政府进行关于金融知识的培训。

编辑:刘早生 责任编辑:杨嘉

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